EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Han transcurrido los primeros años de vigencia de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En este período se ha completado prácticamente el mapa de leyes autonómicas que la desarrollan, el Consejo estatal de Transparencia y sus homólogos autonómicos han dictado miles de resoluciones, se ha creado un corpus jurisprudencial de varios centenares de pronunciamientos y ha habido una producción doctrinal significativa.
Este trabajo, realizado por dos reconocidos expertos, ordena y sintetiza resoluciones y sentencias y las pasa por el filtro de la crítica doctrinal para elaborar un auténtico trabajo de análisis y pensamiento jurídico de la mayor relevancia práctica.
Índice
ABREVIATURAS UTILIZADAS 115
PRESENTACIÓN 19
Capítulo Primero
CUESTIONES GENERALES
I. LA APROBACIÓN DE LA LEY Y SU CONTEXTO INTERNACIONAL Y NACIONAL 25
II. EL REPARTO DE COMPETENCIAS, LA NORMATIVA AUTONÓMICA Y LA INTERPRETACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 48
III. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 66
IV. LA PUBLICIDAD ACTIVA Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 93
Capítulo Segundo
ÁMBITOS SUBJETIVO Y OBJETIVO
I. TITULARES DEL DERECHO 101
1. Un derecho reconocido a todas las personas 101
2. Algunos supuestos discutidos 103
II. SUJETOS OBLIGADOS 106
1. Consideraciones iniciales 106
2. Administraciones Públicas 109
3. Otras entidades del sector público: sociedades mercantiles y fundaciones públicas 113
3.1. Sociedades mercantiles 114
3.2. Fundaciones del sector público 120
4. Sujetos vinculados a la LTAIPBG en «sus actividades sujetas a Derecho Administrativo» 126
4.1. Corporaciones de Derecho público 127
4.1.1. Las Comunidades de regantes 128
4.1.2. Los Colegios profesionales y sus Consejos generales 132
4.1.3. Otras Corporaciones 139
4.2. Los organismos e instancias del artículo 2.1.f) 140
4.2.1. Consideraciones generales. El ámbito de las actividades «sujetas a Derecho Administrativo» 140
4.2.2. En particular, la Casa Real 144
4.2.3. Una valoración crítica del artículo 2.1.f) LTAIPBG. ¿Es el criterio utilizado por la norma el mejor de los posibles? 146
5. Las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades del artículo 2 150
III. CONCEPTO DE INFORMACIÓN PÚBLICA 152
1. El objeto del derecho es la información, no el documento 153
2. El acceso no se circunscribe a la información contenida en procedimientos concluidos 157
3. La información en poder de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley y que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones 158
4. El derecho recae sobre la información existente en el momento de la solicitud 163
5. La vinculación de la información con la finalidad de la Ley 169
6. La inclusión de la información objeto de publicidad activa en el ámbito del derecho de acceso 172
Capítulo Tercero
LÍMITES
I. ASPECTOS GENERALES 175
1. Derecho del Consejo de Europa 180
2. Derecho de la Unión Europea 182
3. Derecho español 189
3.1. Los límites y su clasificación. ¿Numerus clausus o numerus apertus? 189
3.2. Formulación genérica de los límites y criterios de aplicación 196
3.2.1. Carácter genérico 196
3.2.2. Los criterios legales del perjuicio y de la ponderación. Los extravagantes criterios del «interés privado superior» y de «la justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho» 197
3.2.3. La interpretación del test del daño y de la ponderación por el CTBG y por los tribunales. El criterio de la finalidad del acceso y su contradicción con la referencia al «interés privado superior» y a «la justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho» 202
3.2.4. La audiencia de los afectados como elemento para una adecuada ponderación 233
3.3. El acceso parcial. Las repercusiones de una tilde 236
3.4. Alcance temporal de aplicación de los límites 238
4. Síntesis 240
II. LÍMITES CONECTADOS CON EL INTERÉS PÚBLICO: SEGURIDAD NACIONAL, DEFENSA, RELACIONES EXTERIORES, SEGURIDAD PÚBLICA, POLÍTICA ECONÓMICA Y MONETARIA, MEDIO AMBIENTE 241
1. Derecho del Consejo de Europa 242
2. Derecho de la Unión Europea 243
3. Derecho español 248
3.1. Aproximación general 248
3.2. Seguridad nacional 252
3.3. Defensa 256
3.4. Relaciones exteriores 257
3.5. Seguridad pública 262
3.6. Política económica y monetaria 268
3.7. Protección del medio ambiente 269
4. Síntesis 270
III. LÍMITES QUE PROTEGEN LA INTEGRIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES 271
1. Derecho del Consejo de Europa 272
2. Derecho de la Unión Europea 273
3. Derecho español 282
3.1. Aproximación general 282
3.2. Prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios 284
3.3. Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control 297
3.4. La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión 307
3.5. La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva 325
4. Síntesis 336
IV. LÍMITES CONECTADOS CON LA PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES DE CONTENIDO ECONÓMICO 340
1. Derecho del Consejo de Europa 341
2. Derecho de la Unión Europea 341
3. Derecho español 344
3.1. Aproximación general 344
3.2. Los intereses económicos y comerciales 344
3.2.1. Una aclaración previa: la relación entre la confidencialidad y la protección de intereses económicos y comerciales 344
3.2.2. Regulación legal y aproximación general del CTBG 346
3.2.3. Información sobre contratos y convenios 352
3.2.4. Información sobre inspecciones y sanciones a empresas 364
3.2.5. Información sobre transportes públicos 367
3.2.6. Información sobre medicamentos 369
3.2.7. Información organizativa, contractual y financiera de la Corporación RTVE y la Agencia EFE 374
3.2.8. Otros supuestos 379
3.3. El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial 384
3.3.1. El secreto profesional 385
3.3.2. La propiedad intelectual 389
3.3.3. La propiedad industrial 395
4. Síntesis 397
V. EL LÍMITE DE LA PRIVACIDAD 398
1. Derecho del Consejo de Europa 400
2. Derecho de la Unión Europea 401
3. Derecho español 409
3.1. Aproximación general 409
3.2. El derecho fundamental a la protección de datos y su ámbito 412
3.3. Normativa aplicable a las solicitudes de información que contiene datos personales 417
3.4. El acceso a datos especialmente protegidos 421
3.5. El acceso a datos meramente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o actividad pública del órgano 430
3.6. Ponderación general entre publicidad y protección de datos personales ordinarios 444
3.6.1. Criterios legales 444
3.6.2. Aproximación general del CTBG 455
3.6.3. Información sobre retribuciones 458
3.6.4. Información sobre bienes, actividades e intereses 469
3.6.5. Información sobre reuniones, viajes y asistencia a actos públicos 473
3.6.6. Información sobre ingreso, provisión de puestos y reconocimientos en el empleo público 487
3.6.7. Información sobre la cualificación y el desempeño 496
3.6.8. Información sobre actividad universitaria 499
3.7. La disociación 505
3.8. La aplicación posterior de la normativa sobre protección de datos 510
3.9. La colaboración con la autoridad de protección de datos 511
4. Síntesis 512
Capítulo Cuarto
EL EJERCICIO DEL DERECHO Y EL RÉGIMEN DE IMPUGNACIONES
I. EL EJERCICIO DEL DERECHO 515
1. La iniciación del procedimiento. La solicitud de acceso 516
1.1. Quiénes pueden presentarla 516
1.2. A quién debe dirigirse 516
1.3. El contenido de la solicitud 518
1.3.1. La identidad del solicitante 518
1.3.2. La información que se solicita 524
1.3.3. Dirección de contacto 526
1.3.4. En su caso, la modalidad de acceso a la información 527
1.3.5. Las determinaciones no necesarias: la motivación y la indicación del régimen bajo el que se formula la petición de acceso 528
1.4. Medios de presentación de la solicitud 531
2. La inadmisión de la solicitud 534
2.1. Sus causas 534
2.2. Consideraciones comunes a todas ellas 537
2.2.1. Implican la inexistencia de un pronunciamiento sobre el fondo del asunto 537
2.2.2. Su configuración a partir de conceptos jurídicos indeterminados 538
2.2.3. Su obligada interpretación restrictiva 540
2.2.4. La necesaria motivación de la resolución de inadmisión 540
2.2.5. Cuándo pueden ser apreciadas 541
2.3. La información en curso de elaboración o de publicación general 546
2.3.1. La información en elaboración 546
2.3.2. La información pendiente de publicación general 551
2.4. La información auxiliar o de apoyo 553
2.4.1. Su alcance general. El Criterio Interpretativo del CTBG 6/2015 de 12 de noviembre 555
2.4.2. Su aplicación por el CTBG 559
2.5. La información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración 572
2.5.1. La reelaboración en la doctrina del CTBG 574
a) La falta de medios 576
b) La información ha de «elaborarse expresamente haciendo uso de diferentes fuentes de información» 580
c) Algunas ideas conclusivas: ¿Cuál es realmente la razón determinante de la causa de inadmisión en la doctrina del CTBG? 593
2.5.2. La reelaboración en la jurisprudencia 597
2.6. Solicitudes «dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente» 604
2.7. Solicitudes «manifiestamente repetitivas» o que «tengan un carácter abusivo» 608
2.7.1. Solicitudes «manifiestamente repetitivas» 609
2.7.2. Solicitudes abusivas 616
3. La tramitación de la solicitud 626
3.1. La remisión de la solicitud a un sujeto distinto de aquel al que se dirige la petición 626
3.1.1. La solicitud recae sobre información que no obra en su poder 626
3.1.2. La solicitud versa sobre información elaborada o generada por un sujeto distinto de aquel al que se dirige 630
3.2. La subsanación de la solicitud 634
3.3. La audiencia a terceros afectados 640
3.4. Otros posibles trámites 646
4. La resolución 647
4.1. El plazo para resolver y notificar 647
4.1.1. Su obligatoriedad 648
4.1.2. El cómputo del plazo 651
4.1.3. La ampliación del plazo 655
4.1.4. La falta de resolución y notificación en plazo. El sentido del silencio 658
4.1.5. La resolución extemporánea 667
4.2. El contenido de la resolución 669
4.3. La notificación de la resolución 673
4.4. La publicidad de las resoluciones de acceso 675
II. EL ACCESO EFECTIVO A LA INFORMACIÓN 676
1. Modalidades de acceso 676
1.1. La regla general: el acceso por «vía electrónica» 676
1.2. Las excepciones posibles al acceso electrónico 679
1.2.1. La indicación por el solicitante de una forma concreta de acceso diferente a la «vía electrónica» 679
1.2.2. La imposibilidad del acceso electrónico 680
2. Momento en el que ha de ofrecerse el acceso 681
2.1. La regla general: su inmediatez 681
2.2. La dilación en el acceso como consecuencia de la existencia de posibles terceros afectados por la entrega de la información 689
3. Características de la información que se ofrece 692
4. La información ya publicada 693
5. Gratuidad del acceso 696
III. RÉGIMEN DE IMPUGNACIONES 698
1. Consideraciones generales 698
2. Naturaleza y objeto de la reclamación 702
2.1. Una vía especial y potestativa de impugnación de las resoluciones de acceso a la información 702
2.2. Las resoluciones excluidas de esta vía de impugnación 704
3. Interposición de la reclamación 712
3.1. Contenido del escrito de interposición 712
3.2. Plazo 713
3.3. Legitimación 715
3.4. Lugar de presentación 718
3.5. La subsanación de la reclamación 719
3.6. La acumulación de reclamaciones 719
4. Tramitación 720
4.1. Régimen aplicable 720
4.2. Alegaciones del sujeto frente al que se reclama 721
4.3. Audiencia a terceros afectados 724
4.4. Audiencia al reclamante 727
4.5. Otros posibles trámites 728
5. Resolución 729
5.1. Plazo 729
5.2. Contenido 730
5.3. Notificación y publicación 733
6. Otros modos de terminación del procedimiento. En particular, el desistimiento del reclamante 735
7. Impugnación judicial de las resoluciones 735
Capítulo Quinto
REGULACIONES ESPECIALES
I. ACCESO POR LOS INTERESADOS A INFORMACIÓN RELATIVA A PROCEDIMIENTOS EN CURSO 739
1. La aplicación de la normativa sobre acceso a la información pública a cualquier información, incluida la que obre en procedimientos en curso, salvo en el caso de los interesados 741
2. Las condiciones que han de concurrir para la aplicación del apartado primero de la DA 1 en la doctrina del CTBG 743
3. Una interpretación armonizadora de las relaciones entre el acceso por los interesados a la información obrante en procedimientos y el acceso por el resto de los ciudadanos 755
II. REGÍMENES JURÍDICOS ESPECÍFICOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 762
1. Consideraciones generales 762
2. Regímenes específicos de acceso 772
2.1. Información ambiental 772
2.2. Acceso con fines de reutilización 790
2.3. Acceso a información obrante en archivos 793
2.4. Acceso por representantes políticos 804
2.5. Acceso a información obrante en registros civiles y administrativos y en archivos judiciales 823
2.6. Acceso a bases de datos de carácter personal en general, y al historial clínico en particular 828
2.7. Una reflexión sobre la supletoriedad de la normativa general de transparencia, y, en particular, la competencia de las Autoridades de transparencia para conocer de las reclamaciones 830
3. Materias declaradas como confidenciales por su normativa específica 836
3.1. Normativa sobre secretos oficiales 837
3.2. Información estadística 846
3.3. La información económica con relevancia tributaria y la información en poder de las autoridades de supervisión 847
BIBLIOGRAFÍA CITADA 855